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盡管近幾年我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，在城市擴(kuò)張方面取得不少成績，但在涉及深層次的戶籍改革、農(nóng)民工市民化等方面，仍存在不少問題。

日前國家發(fā)展改革委組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》正式出版。這是國家發(fā)改委第二次正式發(fā)布中國城鎮(zhèn)化發(fā)展年度進(jìn)展的官方報(bào)告。國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司負(fù)責(zé)同志介紹，2016年我國出臺(tái)了一系列關(guān)鍵性政策，包括推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶的總體方案，以及支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政、土地、住房等配套政策。數(shù)據(jù)顯示，2016年進(jìn)城落戶約1600萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%，分別比去年提高1.25、1.3個(gè)百分點(diǎn)。

近三年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別累計(jì)提高了5.5個(gè)、3.62個(gè)百分點(diǎn)。

不過，該負(fù)責(zé)同志也坦陳，目前“只是解決了一部分人的落戶問題，實(shí)際落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期。”究其原因，有三個(gè)方面。

一是，國務(wù)院有關(guān)文件已經(jīng)明確，推動(dòng)非戶籍人口落戶的責(zé)任主體在地方。但目前有些地方過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠(yuǎn)期收益?，F(xiàn)在城市之間的競爭越來越體現(xiàn)在人力資本的競爭，這個(gè)人力資本既包括高端人才，也包括普通白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)階層。

其次，雖然去年有關(guān)部門出臺(tái)了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發(fā)揮激勵(lì)作用還有一個(gè)過程。“據(jù)我們掌握情況，截至今年2月底，全國只有16個(gè)省份出臺(tái)了省級(jí)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，4個(gè)省份出臺(tái)了‘人地掛鉤’實(shí)施辦法，由于市民化成本分擔(dān)機(jī)制沒有建立，地方積極性沒有調(diào)動(dòng)起來。”該負(fù)責(zé)人說。

第三，近年來，隨著農(nóng)村各種條件逐步改善、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越來越小，一部分農(nóng)民工不太愿意再進(jìn)城落戶了，最主要原因是農(nóng)民不舍得附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利。“今后需要探索一種機(jī)制，讓這種權(quán)利有變現(xiàn)或自愿有償退出的渠道和制度安排。”

從城市結(jié)構(gòu)上來看，農(nóng)民進(jìn)城落戶不及預(yù)期的一大原因在于，目前放開農(nóng)民進(jìn)城落戶的主要是中小城市，而一二線大城市仍有較多限制，但目前人口仍在加速往大城市走，中小城市則往往缺乏足夠大的吸引力。

廣東省體改研究會(huì)副會(huì)長彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，目前的戶籍政策改革與農(nóng)民進(jìn)城的方向產(chǎn)生了悖離、不合拍，目前超大城市采取的是嚴(yán)控的政策，二線大城市有序放開，中小城市直接落戶。但農(nóng)民是否愿意落戶，關(guān)鍵還是看戶籍背后的含金量與農(nóng)村土地權(quán)益之間的落差。

彭澎說，一二線大城市教育醫(yī)療水平高，就業(yè)機(jī)會(huì)多，外來人口愿意落戶，但中小城市戶籍對(duì)農(nóng)民來說吸引力不大。很多人即便在縣城、地級(jí)市買了房子住，也不愿意落戶。尤其是一些地方縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，一些近郊農(nóng)民，土地越來越值錢，他們更不愿意落戶城市。“所以我們不要過度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)上的城鎮(zhèn)化，而是要更重他們獲得的實(shí)際收益。”

廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長發(fā)認(rèn)為，我國公共服務(wù)資源往往由行政等級(jí)決定，大城市集中了最好的教育、交通、醫(yī)療、文化等資源，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)也比較發(fā)達(dá)，對(duì)周圍形成明顯的“虹吸效應(yīng)”。因此，盡管從上個(gè)世紀(jì)80年代就開始提出要嚴(yán)格限制大城市人口規(guī)模，發(fā)展中小城市，但人口向大城市聚集的趨勢并沒有改變。

因此，如果不做好城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把更多公共資源、產(chǎn)業(yè)向中小城市傾斜，而只是限制大城市的用地、人口規(guī)模，那么未來人們?nèi)匀粫?huì)往大城市走。彭澎說，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，要做好產(chǎn)城融合，也就是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的融合，在城市化的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)也要發(fā)展起來。